国外推行电子政务公共服务的主要理念

现代信息通信技术正在改变着政府提供公共服务的方式，电子政务是构建服务型政府的重要手段。电子政务公共服务，是政府以公众为中心、以电子政务系统为依托，借助由互联网和其他信息化手段所构建的现代服务体系向社会大众提供的公共服务。作为一种新的服务范式，电子政务公共服务在改进公共部门的服务质量、效率和效能，提升政府公共服务均等化水平，推进服务型政府建设方面具有重要的作用。
   2010年4月，联合国发布了《2010年度全球电子政务调查报告》，从国家排名看，排在前5位的分别是：韩国、美国、加拿大、英国和荷兰，而我国仅排在第72位。与电子政务应用和发展较为发达的国家相比，我国电子政务公共服务的发展尚处于起步阶段，吸收借鉴国际上推进电子政务公共服务的成功经验，对于提高我国电子政务公共服务发展水平具有重要的现实指导意义。
   一、国外推行电子政务公共服务的指导理念
国外在推进电子政务公共服务发展方面，非常注重指导理念的创新，提出了两大类八大理念：一类是从公共服务维度来提的，分别是“以公众为中心”、“惠及所有人”、“无处不在”和“无缝整合”；另一类是从政府的维度来提的，分别是“开放的政府”、“快速响应的政府”、“变革的政府”和“集成的政府”。
  1.以公众为中心（Citizen-Centered）。“以公众为中心”意味着，一切以方便公众使用和满足公众需求为出发点。在美国、加拿大、英国、新加坡等国家，以公众为中心是电子政务公共服务建设的首要原则。美国《2002年电子政务战略》中指出，过去以政府机构为中心的做法已经制约了政府生产力的提高，限制了为公众服务的能力，必须转变为“以公众为中心”的新模式。这一理念的重要程度和主要内容体现在：（1）“以公众为中心”是电子政务公共服务的核心理念；（2）重视公众利益，一切“以公众为中心”是21世纪政府管理创新的基本理念；（3）越重视公众服务的国家，其电子政务水平越高；（4）以公众为中心，而非以政府机构为中心；（5）公众（企业）就是政府的客户，以公众为中心就是以客户为中心，引入客户关系管理是许多政府的做法。
   2.惠及所有人（For the Benefit of All）。“惠及所有人”这一理念的主要内涵是：电子政务公共服务的提供应面向包括老年人、残疾人、边远地区居民、少数民族等在内的所有群体；电子政务公共服务应通过多种渠道提供，这些渠道能够被大多数人承担、选择和使用；电子政务公共服务应能促进电子包容。联合国、欧盟都大力倡导这一理念。
  3.无处不在（Ubiquitous）。最先倡导“无处不在”理念的是日本，日本在“e-Japan”战略后提出了“u-Japan”的理念，韩国随后也提出“u-Korea”的概念，主旨都是建造无处不在的网络环境，进而提供无处不在的公共服务。“u-Japan”中的理念可以概括为l个大“U”和3个小“U”。大“U”，即无处不在（ubiquitous），其核心是基础设施建设，通过技术发展引导和带动基础设施建设，并以泛在基础设施环境连接所有的人和物，构筑任何时间、任何地点、任何人都可以方便地上网办理任何事务的环境。第一个小“U”，即大众普及（universal），主张通过推广普及性的设计理念，实现普遍服务。第二个小“U”，即用户导向（user-oriented），主张通过贯彻“用户至上”的观点，实现“用户导向融合型社会”。第三个小“U”，即独具特色（unique），主张通过充分发挥信息技术的潜力，培育充满个性与活力的社会。
  4.无缝整合（Seam1ess）。联合国和欧盟把其描绘为：资源实现无缝整合，基于信息技术的高度智能化使得政府趋于零成本运作，为每个用户提供个性化的服务，并且对用户需求进行即时响应。“无缝”的实质是“政府职能和服务实现超越行政和部门界限的完全电子化整合”。
  5.开放的政府（Open Government）。“开放的政府”也称做“透明的政府”（Transparent Government），是指通过电子政务公共服务促进政府对公众的开放，提高政府行为的透明度，这是很多国家追求的目标。韩国是推行“开放的政府”理念较为成功的国家，成为“世界上最好的开放政府”是韩国电子政务建设的总体目标，即通过互联网、移动电话等多种方式，通过政府门户网站、上访中心、部门网站等渠道，通过集成处理平台，使用户能够获得多个政府部门的公共服务，并且能够参与到政府的决策中，使政府的效率和透明度提高。韩国“开放的政府”主要包括三个含义：创新服务提供，提高行政效率和透明度，促进公众参与。为了实现这三个目的，韩国提出了三个实施路径和目标：建设基于网络的政府，建设基于知识的政府，建设共享民主的政府。
  6.快速响应的政府（Responsive Government）。澳大利亚提出“响应的政府”的理念，强调通过建设互联的政府，使公共服务满足公众的需求，其核心在于能够积极主动地为公众提供所需服务，呈现出政府的新姿态。澳大利亚在其2006年新电子政务战略《响应的政府：新的服务议程》中指出，建设响应的政府须集中在四个重要领域，即：满足用户需求，提供互联服务，实现经济效益，提升政府能力。响应的政府其益处不仅是为公众提供更高效的服务，更是要建立互联的政府，提供更好的服务，建设更好的政府。
  7.变革的政府（Transformationa1 Government）。英国在其2006年电子政务新战略《以技术推动政府变革》中提出了“变革的政府”的理念，不仅要通过技术改造政府，更要建立并保持政府对创新及新技术的接受和利用能力，随着技术的发展及时、高效地从中受益。这一目标包含三个层次的具体含义：一是按需设计，二是共享文化，三是专业化。按需设计的主旨是深化对用户需求的理解和认识，并寻找现代化的服务渠道，积极促进渠道间的融合与切换。共享文化则是指通过资源再利用和投资共享的方式推行服务共享，在政府中形成服务共享文化。专业化是指加强政府的专业化水平，包括领导和治理、项目管理等方面。
  8.集成的政府（Integrated Government）。新加坡在2006年新电子政务战略“iGov2010”中提出了“集成的政府”的理念。澳大利亚、加拿大则提出了“一体化政府”。“集成的政府”是一个跨越组织界限、协同地向公众提供信息、充分理解用户需求并智能化地向公众提供服务的政府。在服务的前台，公众获得的是“集成的服务”，即公众可以通过统一的渠道和界面获得公共服务；在服务的后台，服务的提供是跨越部门界限的，是能够协同办公的政府部门。因而，“集成的政府”是在实现了政府互联以及服务集成之后的新超越。“集成的政府”这一理念的提出，标志着以新加坡为代表的电子政务领先国家的电子政务建设重点正在从前台向后台转移。
 二、国外推行电子政务公共服务的典型案例
在上述理念的指导下，各国采取了各有特色的电子政务公共服务发展道路。
 （一）美国：三位一体的服务
  美国是世界上公认的电子政务发展最早、信息化程度最高的国家，通过推行电子政务，以政府网站的形式为社会提供有针对性的公共服务，大大改进了政府的工作方式，提高了政府的工作效率，减少了政府员工，节约了开支。美国还建设了很多电子政府门户网站，其中美国政府的官方网站(www.usa.gov)集成了联邦政府的众多服务项目，并与许多联邦政府机构、州政府和外国政府建立了连接，基本上可以提供所有的政府服务。美国电子政务公共服务有三个特色：
  1.层次分明的门户整合。美国政府网站可以分为联邦、州与市县三级，每一级政府网站的服务内容均不相同，分工明确。联邦级的政府门户网站作为联邦政府唯一的政府服务网站，整合了联邦政府的所有服务项目，与立法、司法和行政部门等许多政府部门建立链接，同时也链接各州政府和市县政府网站。作为综合性网络门户，用户通过该网站可以通往任何政府网站，包括州和地方政府。每个州政府和市(县)政府都建立自己独立的门户网站，企业或公民根据业务内容，通过访问所在地的州或市(县)政府网站，即可获得相应的服务。
  2.三位一体的服务。美国联邦政府门户网站的设计很有特色，它将政府服务分为三类，即面向公民的在线服务（Government to Citizens，G2C）、面向企业的在线服务（Government to Business,G2B）以及面向政府机构的在线服务（Government to Government，G2G）。“对公民的在线服务”包括申请护照、天气预报、彩票中奖号码等；“对企业的在线服务”包括在线申请专利与商标、转包合同、商业法律与法规等；“对政府机构的在线服务”包括联邦雇员薪水册变化表、联邦雇员远程培训以及联邦政府职位招聘等。这种设计简单明确，任何一个寻求政府在线服务的人都可以很方便地找到所需要的服务。G2C、G2B和G2G构成了美国电子政府三位一体的服务。
（二）澳大利亚：以公众为中心
  2002年，澳大利亚联邦政府提出了以“更优的服务、更好的政府”为目标的电子政务发展战略，整合联邦、州和地方三级政府和部门之间的网上服务，促进信息在不同层级政府及部门之间共享，面向公众提供一站式服务。
  1.政府主导。澳大利亚政府认为电子政务成功的关键是政府的主导和政府各部门之间的协调。没有政府的主导，就可能只有电子没有政务。为此，澳大利亚联邦政府建立健全了电子政务建设的战略管理机构、组织协调机构和办事机构，确保电子政务建设的顺利实施。这些机构分别是在线服务委员会、联邦政府信息管理战略委员会、联邦政府首席信息官委员会和联邦政府信息管理办公室。在线服务委员会是跨联邦、州和地方政府开展咨询和协调工作的组织，主要任务是保障全国电子政务建设的协调一致发展。联邦政府信息管理战略委员会是国家电子政务建设的战略管理机构，负责制定统一的电子政务管理政策，领导政府在信息网络技术领域的投资、研发和建设工作，为内阁提供咨询意见。联邦政府信息管理战略委员会主席由财政和行政管理部部长兼任，成员包括总理内阁部、国防部、通信信息技术和艺术部等11个联邦部门的最高行政首长。联邦政府首席信息官委员会是电子政务建设的组织协调机构，主要负责公布信息管理战略委员会确定的优先项目，指导信息网络技术在政府部门的推广应用，确定发展战略问题。首席信息官委员会向信息战略委员会汇报工作。联邦政府信息管理办公室受联邦政府首席信息官领导，负责提出电子政务发展的意见和建议，落实信息管理战略委员会的决定事项。其具体职责包括领导和管理政府部门的信息网络技术项目，管理政府在线和电子政务服务相关事务，促进政府部门信息服务、应用等方面的合作等内容。
  2.服务至上。澳政府将公众视为政府的“客户”，除提供及时、权威的信息外，主要是通过建立一系列以用户为导向的门户网站，使公众更易获取集成的服务。门户网站分为综合性和专业性两类。澳大利亚政府门户网站是综合性门户网站的代表。该网站内链接了700多个澳大利亚政府机构网站，可链接到100万个网页，其信息和服务涉及生活的方方面面，包括教育、就业、医疗保健、新闻、法律、文化、经济、旅游、开办企业、投资、移民等。公民通过网站得到的服务主要有：（1）网上表格下载：将以往需要到政府机构领取的纸质表格，变成电子表格放在网上，用户下载、打印、填写，回寄有关机构即可；（2）网上远程服务，用户无须了解政府内部的组织结构和职能分工，就可通过一个“窗口”直接获取所需要的服务内容，如退休金领取、证件申办或更新、修建住房、求职、交税、孩子入托、公司注册等，只要拥有一台联网的计算机，用户就可以在办公室或家里办理电子手续。网上服务有效地减少了公众到政府访问的人次，既方便了公众，又节省了政府行政成本。
  3.反“数字鸿沟”。澳大利亚政府提出要使全体澳大利亚公民都能享受信息技术带来的收益，政府服务不应只限于富有的精英阶层或少数科技爱好者，政府应通过服务帮助把澳大利亚建设成一个更加繁荣和公正的社会。为了避免出现地区间、群体间的“信息差”，澳大利亚政府开展了反“数字鸿沟”行动。一是重视基础设施建设，提高互联网普及率，尤其是偏远地区网络覆盖率。联邦政府制定了产业投资计划和改善偏远地区通信条件的行动框架，以及有关数字传播的推行计划。二是引入市场竞争机制，降低用户上网成本。通过采用市场机制，实行项目招投标，提高了信息化建设的速度和质量，有效改善了信息资源配置状况。由于引入了竞争机制，企业和公民的网络通讯费用显著降低。三是面向特殊群体提供专门信息服务。专门建立了农村、偏远地区及老年人信息服务中心，并为残疾人等弱势群体提供特殊信息服务，如建立专门网站、开发盲人专用系统等。
（三）新加坡：从摇篮到坟墓的服务
  新加坡从20世纪80年代起就开始发展电子政务，现在己成为世界上电子政务最发达的国家之一。在新加坡，电子政务被列为《21世纪发展规划》中的一项重要目标。信息化己渗透到新加坡社会的各个层面，全国范围内己实现各政府部门的联网办公，发达的网上管理和服务体系己经建立。
  1.“一站式”网上办公。1999年，新加坡的电子政务开始出现整合趋势，一些业务不再按照部门来设置，而是按照流程做打包处理，也就是说，公民或企业在办理网上业务时，不必再考虑要登陆各个政府站点，分别办完各种相关手续，而是按照业务流程，一步步地在一个单一的网站上完成所有这些相关业务手续，实现了“一站式”网上办公。目前，所有这些打包服务都可通过新加坡的政府门户网站找到。该政府站点就像一本政府白皮书，完全代表政府，而不是政府的某一个方面。中心站点将政府服务划分为政府信息与电子服务、新闻公告、为企业的信息与电子服务、为非新加坡公民的信息与电子服务以及电子公民服务等几大块，栏目的设置让人一目了然，给公众带来了极大方便。
  2.电子公民中心。始建于1999年4月的“电子公民中心”，其目的是将政府机构所有能以电子方式提供的服务整合在一起，并以一揽子的方式轻松便捷的提供给全体新加坡公民。“电子公民中心”将一个人“从摇篮到坟墓”的人生过程划分为诸多阶段，在每一个阶段里，都可以得到相应的政府服务，政府部门就是公民人生旅途中的一个个“驿站”。每一个“驿站”都有一组相互关联的服务包，例如，“就业驿站”的服务包就包括：“雇佣员工”(专为雇主设计)、“寻找工作”(专为求职者设计)、“退休”、“提高技能”和“在新加坡工作”(专为外国人提供)等。目前“电子公民中心”网站里共有9个驿站，涵盖范围包括：商业贸易、国防、教育、就业、家庭、医疗健康、住房、法律法规和交通运输，这些驿站把不同政府部门的不同服务职能巧妙的联系在一起。例如，在“家庭”驿站里，“老人护理”服务包来自卫生部，而“结婚”服务包则来自于社区发展部。
  3．“One-Stop;Non-Stop”。新加坡政府推行电子政务公共服务之所以取得成功，与坚持“One-Stop;Non-Stop”的理念紧密相关。“One-Stop”服务是指“一站式服务”，即访问者只要登陆到政府网站，即可享受到政府跨部门的服务，而不必关系它们之间是如何运作的。这一理念大大简化了政府工作的办事程序，相对于传统的、需要在不同政府部门来回穿梭才能办理的政府事务来说，是一个革命性的进步。因此，这种电子政务服务方式受到了广大民众的热情支持和积极参与。“Non-Stop”是指政府的电子政务服务是不间断的在线实时服务，用户在世界任何一个角落都可以享受到每周7天，每天24小时的服务，打破了传统政府管理和服务中的时间、空间界限，为社会公众带来最大限度的便利。
三、国外电子政务公共服务的变革方向
从国外电子政务公共服务发展的理念和具体行动可以看出，随着内外环境的变化，电子政务公共服务正在处于新的变革中。这种变革主要体现在服务内容、服务方式和服务渠道等方面。
1.由简单地满足公众需求向深入调查和理解公众需求转变。未来的电子政务公共服务将是以公众和企业为中心的个性化、多元化、增值化服务。澳大利亚政府制定的“服务提供框架”尤其注重对用户需求的调查和理解，在新战略中明确提出由政府信息管理办公室组织开发一套统一、科学的方法，用于研究用户需求、及时调查了解服务使用情况和服务满意度。这样不仅使各个部门能够更好地回应用户需求，而且能够更好地促进以“一体化”的方式提供政府服务。欧盟启动“eUser”项目则是通过定期调查和分析研究的方式，促进和巩固用户需求在信息社会建设中的核心地位，有助于明确公众的需求，对于提升欧盟各国电子政务服务水平将起到积极的作用。加拿大政府引入了“公共部门服务价值链”的概念，并以这一概念来指导政府服务提供的改革。
2.由访问单个部门向访问统一门户转变。澳大利亚政府认为，简洁的、更加流程化的政府网站更易于提升关注度和使用率，因此澳大利亚在重新评估和整合政府网站后，形成了以“澳大利亚政府网”、“澳大利亚公众网”和“澳大利亚指南网”为支柱的政府门户网站体系，其他一些政府门户网站都将紧密地整合到“澳大利亚政府网”上，将所有的政府服务进行集成，并在统一的网站上提供。
3.由单一渠道服务向多渠道一体化服务转变。一方面，公众可以通过多种渠道获取政府信息和服务；另一方面，对于同一项服务，公众可以根据自身需求和条件选择合适的渠道。也就是说，政府将根据细分用户群的特征和服务自身的特点确定适当的服务渠道。此外，调查发现，虽然互联网已经日益普及，但是当前及未来一段时间，电话仍将是公众最习惯、最喜欢用的与政府打交道的方式。因此，各国今后将加强传统服务方式与电子化、网络化服务方式的融合，以促进服务创新，并确保所有用户都能从电子政务服务中受益。
四、启示与建议
1.构建有利于发挥电子政务效能，促进服务型政府建设的宏观环境。以政府为主导，制定清晰明确的电子政务公共服务发展战略和规划。明确国家和各地区强有力的电子政务管理机构，逐步建立政府首席信息官制度，建立跨部门、跨地区信息共享、业务互动协调机制，为利用电子政务推动服务型政府建设提供强有力的组织和体制保障。研究构建各级“电子政务服务体系框架”，提出电子政务公共服务参考模型，确定服务提供的优先级。建立国家级电子政务实验室，构建电子政务公共服务的模拟仿真环境。建立服务导向的电子政务绩效评价机制，扩大绩效管理范围，完善评价指标体系，引入社会化专业咨询服务，加强绩效评价的社会监督，建立全过程绩效跟踪制度，引导电子政务建设向集约化、低成本、见实效的方向发展。
2．依托电子政务推行职能有机统一的公共服务大部门制。公共服务实行大部门制管理，是行政体制改革的发展趋势。电子政务在推动公共服务大部门制的机构变革进程中，可以发挥流程协同和技术赋能的作用。电子政务具备信息开放、流程关联等天然特性，在组织间的协调配合、业务间的协同运转等过程中可以充分发挥效用，促进相关机构的整合，加快公共服务大部门制的形成。电子政务的另一个重要功能就是便于实现资源共享，促进政府部门之间的整合，借助于电子政务打破信息垄断、业务分割和部门分割，整合原本各自分散的业务和资源，实现服务的规模效应和协同效应，提高政府的综合公共服务能力。
3.围绕公众公共服务需求，尽快制定和启动电子政务重点行动计划。（1）坚持“以需求为导向，以应用促发展”的指导方针，建立和完善电子政务公共服务的需求机制。（2）启动“政府服务上网行动计划”。从政务信息公开、在线事务处理、网上参政议政三个方面同步推进政府服务上网，各级政府都应当制定并向社会公开政府网上服务目录，提出服务上网数量和质量承诺，公布服务上线时间表，明确各项服务的提供部门和负责人，建立政府网上服务问责制。　　（3）启动“重大民生工程行动计划”， 围绕社会热点问题利用电子政务支撑公共服务。开展电子政务公共服务时，应确定优先次序，选择既关系公众切身利益又适合电子手段实现的服务事项优先发展。当前公共服务的重点在公共教育、基础医疗、社区卫生、劳动就业、社会保障、住房、交通出行、农民工权益维护、公共安全和公用事业等领域，有关部门应当有计划、有组织地推出一批重点业务信息系统建设工程，通过这些工程的实施，大幅度提高电子政务促进改善民生的水平。
4.努力消除“数字鸿沟”，推进电子公共服务均等化。启动实施“最后一公里”行动计划，重点解决电子政务服务项目向社区、村镇延伸服务的问题，确保广大人民群众用得上、用得起、用得好。把电子政务建设与社区信息化、农村信息化紧密结合，充分利用电话、传真等传统信息手段，大力整合发展各类呼叫服务中心，试点推行移动电子政务。促进电子政务与数字电视相结合，大幅提高电子政务公共服务覆盖面。加大政策和资金引导力度，发展低成本信息终端，加大公共和公益性网络接入场所建设，加强社区、街道、村镇等基层单位的信息基础设施建设和信息化人才培养。设立专项资金帮助经济落后地区优先发展成本低、效益好的电子政务公共服务项目，重点为包括老年人、残疾人、边远地区居民、少数民族语言群体等弱势群体提供更多、更好的服务，使不同地区、不同社会阶层、不同教育背景以及不同性别和年龄的人群都尽可能跨越数字鸿沟成为电子政务的服务对象。（作者系国家发改委经济体制与管理研究所公共管理与社会体制研究室 助理研究员）

转自：国家发展和改革委员会经济体制与管理研究所