当前政策环境下国际ip-vpn业务的合法经营模式解读

根据我国现行法规以及所涉基础设施和业务本身特征，国际IP-VPN业务应归属于第一类基础电信业务中的第一类数据通信业务，经营者应获得许可证方可进行经营。增值电信业务经营者如要开展此种业务，则须和持证企业进行合作。现有相关法规和管理举措有效地遏制了违规经营国际电信业务行为的蔓延，也是现阶段我国对相关市场进行监管的重要依据。

自2008年1月4日工业和信息化部发出第一张国内因特网虚拟专用网（IP-VPN）业务经营许可证以后，关于国内IP-VPN业务与国际IP-VPN业务的区别及其定位问题而引发的争论一直未曾间断，而争论的焦点就是国际IP-VPN业务的定位以及与国际通信业务之间的关系问题。如果不能理清两者之间的关系，并对国际IP-VPN业务进行准确的定位，就必然会影响我国国际电信业务市场监管政策的落实，导致违规行为发生，从而影响电信市场有序、健康的发展。

国际IP-VPN业务应归属第一类基础电信业务

在我国现行的《电信业务分类目录》中，国际数据通信业务归属于第一类基础电信业务中的第一类数据通信业务。第一类数据通信业务包括：因特网数据传送业务、国际数据通信业务、公众电报和用户电报业务。尽管在《电信业务分类目录》中并没有明确定义国际IP-VPN业务，但在国际数据通信业务的描述中明确指出：“国际数据通信业务是国家之间或国家与地区之间，通过帧中继和ATM等网络向用户提供永久虚电路（PVC）连接，以及利用国际线路或国际专线（IPLC）提供的数据或图像传送业务”。ATM、FR与IP技术均属于广域网技术，网络数据交换均采用分组交换方式，而业务承载网也是采用分组数据交换网。从技术和业务上看具有类似的业务特点，均属于分组数据通信方式。因此，利用国际专线或国际互联网线路提供的IP国际闭合用户群的数据通信服务业务应属于国际数据通信业务，或简称为国际IP-VPN业务。

根据我国签署的WTO协议，国际IP-VPN业务目前还不属于对外放开的电信业务种类。

跨境、经营性和闭合用户群是国际IP-VPN的显著特征

IP-VPN是利用IP隧道等基于TCP/IP技术，在公用通信基础网络之上组建的私有数据传输网络，可以为用户提供具有良好安全性和私密性的数据传送虚拟专用通道。

目前普遍用于IP-VPN业务的组网方式有两种：一种是构建于互联网之上，采用IPSec、L2TP、SSL等协议组建的IP-VPN业务网；另一种是利用多协议标记交换（MPLS）技术通过IP网构建的MPLS VPN专网。

国际电信业务是指：利用国内外通信网络开展的经营性跨境电信服务业务。

由此可以得出：国际IP-VPN业务是指利用跨境IP通信网络，采用TCP/IP协议，实现经营性的跨境闭合用户群数据传送服务的电信业务。其最明显的特征是：构建跨境、经营性的闭合用户群，通过境内外设置的业务转接点，实现国内外电信业务的转换，从而产生跨境国际业务流量。

笔者认为，如果开展业务所构成的闭合用户群仅限于境外，可称之为国外IP-VPN业务。如随着国家电信企业走出去战略的实现，一些企业在某国和/或某地区，或者在某些国家和/或某些地区依法申请了相关业务经营许可，而在其准许范围内开展的IP-VPN闭合用户群服务，我们可以将其看做是国外或境外开展的IP-VPN服务业务。

而如果开展业务所构成的闭合用户群仅限于境内，则可称之为国内IP-VPN业务。如：依据《电信条例》等法规，依法获得国内IP-VPN业务经营许可的企业，在境内建立的闭合用户群所提供IP-VPN业务，则可视之为国内IP-VPN业务。只有出现经营性的跨境闭合用户群，从而产生跨境国际业务流量时，才称之为开展的是国际IP-VPN业务。

依据以上分析可知，国际IP-VPN业务具有以下几方面的特征。

第一，业务承载网。国际IP-VPN业务是通过国内公用通信网络和国际通信传输信道，以及境外通信网络构成的IP虚拟专用网络开展的电信业务。一次国际业务的完成需经过的业务承载网络，通常是由国内和国外两部分构成的，因此，必然会存在国内通信传输信道和国际通信传输信道的转换点或业务汇聚点。

第二，业务用户群。国际IP-VPN业务的运营者（包括境内外合作者）是在利用跨境国际闭合用户群经营国际电信业务的。国际闭合用户群的用户站点（SITE）包括国内及境外用户站点，因而具有跨境电信业务用户群覆盖特征。

第三，业务经营性质。《电信条例》中描述的电信业务经营许可是针对经营性电信业务而设立的。因此，只有开展经营性的电信业务才涉及电信业务经营许可问题。经营性业务的特点通常体现在以商业盈利为目的开展的业务活动，一般是通过收费来盈利。因此，分析国际IP-VPN业务的相关费用支付特点，则明显是由国际和国内两部分通信、维护、服务等费用构成的。

第四，业务汇集点和跨境业务流量。经营国际IP-VPN业务的运营者，在境内外分别设立跨境业务汇集点和边缘路由器（PE），境内外业务利用汇集点设备构成的业务转接平台，可以实现境内外业务的转换。通常情况下，不同电信运营商使用的自治域（AS）是不同的（也存在同一个运营商使用多个AS情况），国内通信传输信道与国际通信传输信道间的转换，通常是通过连接在两个自治域间的域间边缘路由器（ASBR）设备而实现的。无论ASBR设备设置在境内还是境外，跨境的国际通信电路是不可或缺的，从而必然会产生跨境国际电信业务流量。

综上所述，笔者认为：凡符合以上几大特征而开展的经营性IP-VPN业务，均应属于开展国际IP-VPN业务，而经营以上电信业务的电信业务经营者是在经营国际数据通信业务，因而，必须获得国际数据通信业务经营许可。

可申请许可证或与持证企业合作进行合法经营

由于国际IP-VPN业务的用户群具有跨境业务覆盖特点，因而就其业务实现方式而言，基本业务网络主要分为两部分，即境外部分和境内部分，而这两个部分则通过国际通信传输信道相连接。

境外业务网络是由境外用户群的用户站点构成，而境内业务网络则是由境内用户群的用户站点构成（图1）。

就目前来看，国内采用MPLSVPN方式合法经营国际IP-VPN业务的主要经营模式如下：

第一，由于我国目前电信行业实行的是分类电信业务经营许可管理制度，因此，经营国际IP-VPN业务的电信运营商必须首先获得国际数据通信业务的经营许可。

第二，合法经营者通常利用国内公用通信网络资源组建MPLS-VPN虚拟专用网络，在网络中设置核心路由器（P）和边缘路由器（PE），构成境内的MPLS-VPN骨干网；通过骨干网边缘路由器（PK）与用户网边缘路由器（CE）的连接，使境内用户站点（SITE）接入MPLS-VPN骨干网。

第三，在骨干网覆盖并设有国际通信业务出入口的城市，如上海、北京、广州等地，设置若干业务汇集关口边缘路由器和网络到网络接口（NNI）设备（或称ASBR路由器），以实现国际业务出入境业务管理、国内通信传输信道与国际通信传输信道的转换，以及境内外电信业务转接。

第四，国际通信传输信道通过与境外业务汇聚点（PE）的连接，完成境内外业务汇聚点的连接，从而实现境内外业务的互联互通和国际IP-VPN业务的境外业务覆盖。

第五，由于国外电信市场很大，单一电信运营商一般无法建设境外所有IP-VPN网络接入点（POP）和业务承载网络。因此，运营商通常需要与所涉及的业务覆盖国或地区的电信运营商进行业务合作，通过共赢的合同或协议关系实现区域间的合作，分段负责相关的电信资源分配、网络维护、客户服务等事宜，从而构成跨境国际闭合用户群业务网络，完成国际IP-VPN业务境内外的覆盖。境内外电信运营商通过合作，互相介绍跨境用户，从而实现了利益共享，风险共担的机制。

除此以外，构建在互联网上的IP-VPN业务也可以实现国际IP-VPN服务，这也是一种常用的业务实现模式。但由于此种方式所能达到的服务质量水平和安全级别不高，尤其是作为一种经营性的国际电信业务，通常很难获得大企业的认可，一般仅服务于中小型企业。此方式采用IPSec或SSL等点对点的安全协议在公用互联网上提供加密的VPN服务。国际大型企业用户通常比较青睐于采用MPLS-VPN方式，实现企业内部通信，互联网虚拟专用网方式在许多情况下仅作为备份之用。

目前，国内仅批准了中国电信、中国联通、中国移动三家基础运营商从事国际数据通信业务。因此，笔者认为在现有法规和政策环境下，国内增值电信运营商要参与国际IP-VPN业务时，应选择适当的方式和经营模式。

例如，当国内IP-VPN业务用户提出跨境业务覆盖需求时，国内IP-VPN业务运营者应依法经营，即可考虑与国际数据通信业务经营许可证持有者签订合作协议，将境外用户的业务委托给持证企业负责运营，而增值电信运营商只提供电信业务经营许可范围内的国内部分IP-VPN业务服务。

反之，如果境外电信运营企业希望实现境内用户业务覆盖需求时，境外企业也应与国内持有国际数据通信业务经营许可的电信企业签定合作协议，通过合作方式实现境内业务的覆盖。

现有法规和管理措施是现阶段进行监管的重要依据

国际IP-VPN业务是国际通信业务，属于基础电信业务的一种。因而，该业务必然要受到国家国际通信业务管理政策的监管。目前对于国际通信业务的管理，主要体现在两个方面：一方面，是对国际通信传输信道管理，即网络层的管理，涉及设立国内通信传输信道与国际通信传输信道转接点等方面；另一方面，通过北京、上海、广州设立的国际通信业务出入口局，对跨境电信业务的出入进行管理。国家通过对国际通信业务经营许可的管理，实现对国际IP-VPN业务市场的监管。

具体来讲，相关运营商要开展此项国际业务，应参照当前的相关法规和政策，正确理解和把握，避免出现违规的经营行为。

首先，按《电信条例》第七条规定，国家对电信业务经营按照电信业务分类，实行电信业务许可证管理制度。未取得电信业务经营许可的任何组织或者个人都不得从事电信业务经营活动。因此，任何国内外企业，如果要在我国国内经营国际IP-VPN业务就必须持有工业和信息化部颁发的国际数据通信业务经营许可证。凡未获得相应经营许可而与国内外非持证企业合作经营国际IP-VPN业务的行为均属于违规经营国际电信业务行为。

而对于违规行为，《电信条例》第七十条中做出了明确的规定，即会对违规企业作出相应处罚。

其次，根据内地与港澳特区签定的《内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排》（简称CEPA），港澳企业可以依据《外资投资电信企业管理规定》在内地成立合资企业，申办国内IP-VPN业务经营许可证。港澳企业与内地企业成立的合资企业获得国内IP-VPN业务经营许可之后，也只能在内地开展国内IP-VPN业务，而不能因为是合资企业而违规经营跨境国际IP-VPN业务。

另外，根据《国际通信出入口局管理办法》规定，在境内开展国际通信业务，必须经国务院主管电信业务部门批准设立的国际通信出入口进行，任何组织和个人不得利用其它途径进行国际通信。未获得国际通信业务经营权的电信业务经营者，不得租用国际通信传输信道用于经营国际通信业务，不得购买、自建或参与建设国际通信传输信道。任何用户租用国际通信传输信道，只能在规定的范围内用于点对点的通信，并仅供用户内部使用，不得用于经营电信业务。而具有国际通信设施服务和业务经营许可的基础电信运营商，具有协助国家电信主管部门监督管理之责。凡是发现租用国际通信传输信道无证经营国际通信业务的企业都应对其违规行为及时制止，并协助国家电信主管部门予以调查和处理。

最后，随着国家改革开放的日益深入，尤其是电信行业对外逐步放开以后，国际电信业务需求迅速增长。在经济利益的驱使下，一些企业铤而走险，利用各种方式违规经营国际电信业务，极大地干扰了国际电信业务市场的正常秩序，造成了合法经营国际电信业务企业的巨大经济损失，也严重地危害了国家信息安全。为此，国家电信主管部门联合相关部委，多次采取专项治理行动，清理违规行为和整顿国际电信业务市场秩序，各有关部门联合出台了一系列专项管理措施和法律、法规，对经营国际通信业务进行严格规范，制定出台了对违规经营国际电信业务的明确处罚措施。

如最高人民法院根据刑法相关规定于2000年4月28日出台了《关于审理扰乱电信市场管理秩序案件具体应用法律若干问题的解释》（法释[2000]12号），其中明确规定，对违反国家规定，采取租用国际专线、私设转接设备或者其它方法，擅自经营国际电信业务进行盈利活动，扰乱电信市场管理秩序，情节严重的，依照刑法第225条的规定，以非法经营罪定罪处罚。

2002年11月6日，信息产业部、公安部和国家工商总局《关于严厉打击非法经营国际电信业务违法犯罪活动的通告》明确指出：“在中华人民共和国境内，未经国家行政主管部门批准，未取得国际电信业务经营资格的任何组织或者个人不得以任何方式从事国际电信业务经营活动。否则，一律视为非法经营国际电信业务”。

2003年4月22日，最高人民法院、最高人民检察院和公安部联合发布的《关于印发<办理非法经营国际电信业务犯罪案件联席会议纪要>的通知》，2007年9月29日，信息产业部、公安部、国家税务总局、国家工商总局等四部局发布《关于联合严厉打击非法经营国际电信业务违法犯罪活动的通知》，都对涉及违规经营国际电信业务的行为有明确的处理措施，有效地遏制了违规经营国际电信业务行为的蔓延，促进了国际通信业务市场的有序、健康的发展，也是现阶段我国对相关市场进行监管的重要依据。